Есть ли в современной России единая программа противодействия коррупции? (Аналитическая записка)

Проглядывая страницы самых различных изданий, просматривая множество информационных передач по ТВ, наконец, пролистывая WEB страницы в Интернете, мы с легкостью можем убедиться в том, что антикоррупционная проблематика является одной из самых востребованных в огромной череде политико-правовых новостей и аналитических материалов. Однако, стоит чуть глубже вникнуть в содержание предлагаемой нам информации, возникает совершенно закономерный вопрос: есть ли какая-нибудь логика в процессах борьбы с коррупцией и противодействия ей в современной России, существует ли некая концептуальная основа в данной предметной области?

Единственно достоверным источником ответа на этот вопрос служит все-таки не пресса или телевидение, а официальная нормативная база. Опираясь именно на нее, мне и хотелось бы попытаться прикоснуться к решению проблемы, выведенной в заглавие этого материала.

К сожалению, система нормативно-правовых актов антикоррупционного характера в период с 2000 года по настоящий день не слишком объемна. В качестве объекта анализа мною были взяты четыре официальных документа:

1. проект федерального закона «О борьбе с коррупцией», внесенный на рассмотрение Государственной Думы РФ группой депутатов 8 февраля 2001 г. ;
2. «Концепция реформирования государственной службы», одобренная Президентом РФ в начале 2002 г. ;
3. проект федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу РФ группой депутатов 7 марта 2002;
4. Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», подписанный им 12 августа 2002 г.

При внимательном рассмотрении единым цементирующим началом вышеозначенных документов могут быть признаны два компонента:

1. их целевое назначение;
2. их исходные принципиальные начала.

Целевое назначение всех четырех правовых источников определяется тем, что вступление их в силу призвано решить комплекс взаимоувязанных задач:

• задачу реализации «общественных интересов, безопасности государства путем обеспечения надлежащего государственного управления» (проект закона «О борьбе с коррупцией», преамбула);
• задачу «создания целостной системы государственной службы Российской Федерации… на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений государственных служащих» («Концепция реформирования государственной службы, п. 6);
• задачу «закрепления в повседневном поведении государственных служащих норм добросовестности и нетерпимости к коррупции» («Кодекс поведения государственных служащих РФ», преамбула);
• задачу «обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе» (Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», преамбула);
• и в итоге, задачу «повышения доверия общества к государственным институтам» (Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», преамбула).

Исходным принципиальным началом всех рассматриваемых официальных источников является стремление их создателей содействовать воплощению в жизнь конституционного принципа приоритета прав и свобод человека в деятельности государственного аппарата. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих» (Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», «Общие принципы…», п. 2); «при принятии любых решений государственный служащий обязан исходить из необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан, в отношении которых принимаются решения» («Кодекс поведения …», глава 1, ст. 8).

Поскольку основными препятствиями на пути достижения поставленных целей и претворения в жизнь базовых принципов являются кастовость государственного аппарата, ангажированность целого ряда его сотрудников, а так же излишняя усложненность властных структур, анализируемые источники предлагают целый комплекс мер, направленных на преодоление подобного рода барьеров.

Предложенные меры антикоррупционного характера по степени своей значимости могут быть расположены следующим образом.

Во-первых, это внедрение в повседневную практику государственных учреждений принципа прозрачности.

Во-вторых, достижение максимально возможного нейтралитета профессиональных политиков и государственных служащих.

В-третьих, реорганизация государственного аппарата с целью упрощения его внутренней организации. Требование прозрачности государственных структур звучит в правовых актах как непосредственно («обеспечить прозрачность государственной службы,.. подконтрольность и открытость системы государственной службы гражданскому обществу», - «Концепция реформирования…», п. 6), так и опосредованно. Последнее выражается в следующих положениях:

• «оказывать СМИ в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации» (Указ Президента…, «Общие принципы», п. 2);
• «подлежат ежегодной публикации сведения из декларации о доходах и имуществе лиц, занимающих государственные должности категории «А» (Закон о борьбе с коррупцией, ст. 7, п. 1);
• «в местах приема посетителей вывешиваются извлечения из правовых актов, касающихся порядка взаимоотношений организации и иных лиц, взаимных прав и обязанностей, порядка и сроков обжалования решений и действий организации» (там же, ст. 10, п. 2).

Достижение нейтралитета индивидуальных субъектов политической власти планируется осуществлять посредством следующих обязательных мероприятий:

• делать все возможное, чтобы не допускать «конфликта интересов», то есть такой ситуации, когда личная заинтересованность влияет на объективное исполнение должностных обязанностей (Указ Президента РФ…, «Общие принципы», п. 2; Кодекс поведения…, глава 1, ст. 5, п. 1-2; ст. 10, п. 1);
• не оказывать предпочтения каким-либо социально-политическим группам или гражданам в процессе вынесения решений (Указ Президента РФ…, «Общие принципы», п. 2);
• соблюдать политический нейтралитет и корректность во взаимоотношениях с полити-ческими партиями и организациями (Кодекс поведения…, ст. 1, п. 2; ст. 13, п. 1).

Упрощение государственного аппарата должно быть достигнуто в результате практической реализации целого комплекса мер:

• «уточнение, конкретизация и классификация подсистем и элементов государственной службы» по целому ряду критериев (Концепция реформирования…, п. 1);
• рационализация внутренней структуры подразделений государственной службы (там же);
• оптимизация структуры должностей государственных служащих (там же);
• совершенствование нормативной базы деятельности государственных органов путем создания типовых форм учредительных правовых актов (там же) и введения электронного документооборота (там же, п. 4).

Таким образом, можно констатировать наличие в государственной политике последних лет определенных представлений о системообразующих основах не только борьбы с коррупцией, но и предупреждения ее посредством разработки внутренне логичного комплекса превентивных мер.

Однако впадать в эйфорию по поводу вызревания в России конструктивных начал, способных противостоять одному из самых непобедимых зол всех времен и народов, было бы преждевременным. Причин для подобного рода пессимизма несколько.

Первая из них заключается в том, что из четырех предложенных документов лишь один имеет силу нормативно-правового акта (Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»), да и тот носит рекомендательный характер. Остальные же три существуют лишь в качестве проектов, юридическая материализация которых в обозримом будущем не представляется возможным. Сделать подобного рода умозаключение позволяет тот факт, что обсуждение в Государственной Думе РФ Закона о борьбе с коррупцией затянулось на несколько лет, а, следовательно, и этот проект и остальные антикоррупционные законодательные инициативы не имеют сколько-нибудь весомых радужных перспектив.

Вторая причина вытекает из того, что процесс борьбы с коррупцией и попытки ее предупреждения на государственном уровне в очередной раз не вырастают в целостную систему с четко определенными стратегическими и тактическими задачами. Мы вновь сталкиваемся со своего рода «кампанейщиной», нанесением «точечных ударов» по проблеме, отсутствием комплексного ее видения. Вопрос дебюрократизации государственной службы, безусловно, важен; но эффективность шагов в этой области непременно будет тормозиться недостатком государственного внимания к антикоррупционным мерам по отношению к органам законодательной власти как федерального, так и регионального уровня, системе судопроизводства, надзора за законностью и т. п.

Третья причина связана с фактической неразвитостью в современной России системы профессиональной подготовки государственных служащих, а также с практическим отсутствием перспектив в этом направлении. Правда, в Концепции реформирования государственной службы мы находим положение о том, что «программы подготовки и повышения квалификации государственных служащих должны быть в существенной мере переориентированы на освоение современных методов повышения эффективности в государственном аппарате» (п. 6). Там же можно найти слова о развитии системы профессионального образования для государственных чиновников. Однако все эти слова остаются лишь благими пожеланиями. Потому что на практике мы видим, что хотя в реестре вузовских специальностей и есть специальность «Государственное и муниципальное управление», ее внутреннее наполнение остается чрезвычайно невнятным и бессистемно меняющимся. Та же ситуация складывается и со специализацией «Государственное (конституционное) право» на юридических факультетах. Наличие людей с такого рода дипломами вовсе не прибавляет стране квалифицированных специалистов в области государственного управления.

Четвертой причиной можно признать крайне слабое развитие в современной России дееспособной системы гражданского образования, без которого позитивное реформирование государственной системы представляется невозможным, поскольку гражданское общество с высоким уровнем политико-правовой культуры является неотъемлемым субъектом подобного рода реформ. В противном же случае общество вновь будет выступать в качестве пассивного и бессловесного объекта, что изначально превращает антикоррупционную деятельность государства в очередной мыльный пузырь.



Последние материалы по теме:

• Проверки Роспотребнадзора
• Силовики против силовиков
• Взятки&откаты
• Барьер прозрачности
• Эксперты: российские бизнесмены стали предпочитать взяткам откаты